“双碳”目标提出已有一年多的时间，随着多项配套政策相继落地，碳达峰碳中和的“1+N”政策体系也在不断完善之中。
2021年10月24日，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）印发，这份文件被视作碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的“1”，是对实现碳中和碳达峰的路径进行系统谋划、总体部署。随后，国务院在10月26日印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》），《方案》为“N”中的首个政策文件，“N”还包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域、分行业的碳达峰实施方案。
“N”中的其他领域碳达峰实施方案也在加快落地。由国家能源局负责制定的《能源领域碳达峰实施方案》计划在2022年出台。国家发改委新闻发言人在2021年11月的新闻发布会中表示，工业、交通运输、城乡建设等领域实施方案和《科技支撑碳达峰碳中和行动方案》已编制完成，正在按程序报请审议，审议通过后将按程序印发实施。
顶层设计已经明确，但实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的“双碳”目标，并非一蹴而就，既需要控制好减碳节奏，也需要尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。
深圳市原副市长、哈尔滨工业大学（深圳）经管学院教授唐杰对eo表示，有些人认为我们现在经济发展水平还不高，没有必要去实现碳达峰，这和先污染后治理的思路是一样的，但空气质量达标、二氧化碳排放达峰、经济达到高质量发展，三者是同步发展的。碳达峰不是说给别人做，而是经济高质量发展的需要，这是理解中央政策的核心。
能源低碳转型是关键
能源低碳转型最大的挑战在于，如何在满足能源消费需求的同时，保障供应能力，并将社会用能成本控制在可承受范围内。
根据《意见》设定的目标，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；到2060年，非化石能源消费比重达到80%以上。
截至2020年，全国非化石能源在一次能源消费中的比重只有15%左右，如果要实现25%的目标值，以风电、光伏发电等为主的清洁能源装机占比还将进一步提升。目前国内电力装机结构中，煤电占比仍超过50%，而电力行业的煤炭消耗和碳排放分别占全国的53%和45%左右，所以有观点认为，构建适应大规模新能源发展的新型电力系统是实现碳达峰、碳中和的关键。
国家能源局发布的数据显示，截至2021年底，全国发电装机容量约23.8亿千瓦，其中风电装机容量3.3亿千瓦，太阳能发电装机容量3.1亿千瓦。风电、太阳能发电装机占全国电力装机的比重已经达到26.9%。按照2030年风电、太阳能发电总装机容量12亿千瓦以上的目标，风电、光伏发电仍需要新增5.6亿千瓦以上的装机。
2021年12月召开的中央经济工作会议提出，“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。
有研究人士对eo表示，这种转变是一项系统性工程，在以化石能源消费为主的阶段，能耗和碳排放基本是一致的，但在实现“双碳”目标的背景下，可再生能源规模增加，仅通过能耗双控的方式已经无法满足降碳需要，而需要转向调整能源结构来降低碳排放。但碳排放总量和强度“双控”的难度更高，也更复杂，需要进一步加强核算和信息公开工作。
能源低碳转型也会给电力供给和能源价格带来巨大挑战。风电、太阳能发电装机占全国电力装机的比重已经达到26.9%，而发电量占比只有11.7%，“大装机，小电量”特征明显。随着新能源装机规模的扩大，煤电装机占比下降，电力供应偏紧时期的保供压力也将增加。
2021年下半年，电煤价格快速上涨，全国多地出现电力供应紧张，能源供应安全问题受到普遍关注。2020年，中国煤电装机占全国电力装机的比重首次降至50%以下，2021年下降至46.7%。中国以煤炭为主的资源禀赋决定了煤电仍将在能源体系中起到重要作用，传统化石能源逐步退出历史舞台，但必须要建立在新能源安全可靠的替代基础上。
除此之外，尽管“十四五”期间，陆上风电和光伏已经实现全面平价，但随着新能源渗透率的提高，电力系统的消纳成本也在迅速增长，如果新能源成本下降无法抵消增加的消纳成本，就很有可能会推高社会用能成本。
对于能源转型可能带来的用能成本上涨问题，唐杰表示，成本提高不一定是坏事，转型成本是动态的，随着经济发展水平的提高，人们对环境、生活质量的要求也在提高，这才是经济发展的本质目的。
碳减排应划分责任
能源和工业领域是全国碳排放的主要来源，对于实现全国整体碳达峰具有重要影响。2020年，中国一次能源消费量为49.8亿吨标煤，其中煤炭占比达到56.8%，石油、天然气占比分别为18.9%、8.4%，水电、风电等非化石能源占比只有15.9%。能源领域的碳排放占全国碳排放总量的比重约为77%，而工业又是化石能源消费的重点领域，尤其是钢铁、化工、建材和有色金属等行业，这些重点行业的碳排放量占工业领域碳排量的比重接近80%。
所以在《方案》中，能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动分列“碳达峰十大行动”的前三位。
在时间顺序上，工业领域有望率先实现碳达峰。有专家提出，基于重点行业、领域全国达峰路线图，建议工业领域在“十四五”期间整体达峰，达峰后碳排放实现稳定下降，预计钢铁、水泥行业将在“十四五”中前期率先达峰；铝冶炼、煤化工在“十四五”后期达峰；受发展需求增长驱动，石化化工行业达峰较晚，预计将在“十五五”后期达峰。
根据生态环境部环境规划院的研究，“十四五”期间，电力行业的煤炭消费和碳排放还将持续增长，在基准情景下，电力行业煤耗在2030年达峰，峰值在26.9亿吨，政策情景下，电力行业煤炭消费在2028年达峰，峰值是24.6亿吨，强化情景下是2025年达峰，峰值是23.8亿吨，电力行业的碳排放根据预测要延后1-2年达峰。
此外，各省也在积极推动本地的碳达峰碳中和实施工作，比如江苏省于2022年1月印发《关于推动高质量发展做好碳达峰碳中和工作实施意见》，提出把碳达峰、碳中和作为推动高质量发展的内在要求纳入经济社会发展全局。
但全国各省资源条件和产业结构差异较大，各地需要因地制宜地选择“双碳”目标实现路径，不能搞运动式“减碳”，同时也要兼顾区域平衡问题。
“减排应该谁先减，谁承担更大的责任，不同地区之间肯定是划分责任的。”唐杰表示，碳达峰不是简单地上台阶、下台阶，所以要强调碳达峰的平台期，这是因为一个项目不能立刻关掉，而是要给一段时间逐步淘汰。
有学者认为，强调碳达峰、碳中和实现路径的地区差异化，从国家层面而言就是要避免政策的“一刀切”和不符合地方实际情况的现象，首先要明确的一点是，在保证本地经济持续稳定增长的前提下，每个地区都有可能实现碳达峰，但并不是每个地方都能实现碳中和，因为碳中和要求向大气排放的碳与从大气中吸收的碳相平衡，很多地区不一定能达到这个要求。
此前有专家对eo表示，转型一定要是一个繁荣的转型，也要是一个公平的转型。碳市场作为效率工具，是为了提高碳减排的经济性和有效性，必然会带来结果的不公平。而对于相对落后的高碳地区，其转型的公平问题需要通过就业、财政、转移支付等政策工具来解决。
（图片来源：veer图库）
