卢中原：未来五年我国经济发展转型和政策取向

卢中原：未来五年我国经济发展转型和政策取向（上）
 

国务院发展研究中心副主任 卢中原

发布时间:2011-09-02

    未来5年是“十二五”规划时期，再经过5年即“十三五”规划的现代化建设，我国就要完成到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。可以说“十二五”时期是我国经济发展和转型的关键时期，将为全面小康社会打下更加坚实的基础。我理解，“十二五”规划最鲜明的特征是提出一个主题和一条主线——也就是以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。

    ——卢中原

    ● 坚持以经济建设为中心，紧紧扭住发展不放松

    ● 以科学发展为主题，牢牢把握和争取重要战略机遇期

    以经济建设为中心，是最高的顶层设计，这个全党的工作重心决不能动摇

    “十二五”规划鲜明提出以科学发展为主题，强调发展要更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续，此外我觉得还有两点值得引起注意。

    第一点就是坚持以经济建设为中心，紧紧扭住发展不放松。认清这一点是非常重要的。现在有不少人说，我们面临着经济社会发展失衡，人口和资源环境失衡，矛盾非常突出，应该把以经济建设为中心的提法改为以社会发展为中心，以人和自然协调发展为中心。这个认识是模糊的、不准确的。

    “十二五”规划明确提出要搞好改革的顶层设计。我到欧洲访问时，驻外使馆的同志问我，党中央、国务院文件里第一次出现“顶层设计”的提法，大家感到很新鲜，如何理解它的意思？我理解，以经济建设为中心，就是我们党在改革开放的历史时期作出的最顶层设计，它表明党的大政方针和工作重心的转移。在新中国成立到“文革”结束之前的30年中，我们党的工作重心是以阶级斗争为纲。大家千万不要忘了，1978年年底我们党实施改革开放，全党的工作重心转移到经济建设上来，是针对以阶级斗争为纲的工作重心而言的，这是扭转中国历史方向的一个重大决策。如果再想到一个具有里程碑意义的事件，那就是邓小平南巡讲话，确立市场经济改革方向。如果没有这两个重大决策，中国的现代化大门无法打开，现代化进程也不能真正启动。

    尽管自孙中山以来无数仁人志士曾进行过探索，但是真正启动中国现代化航船、打开现代化大门的，是改革开放，是扭转我们党以往的工作重心这一举措。这是决定中国历史命运的顶层设计，这一点是不能动摇的。1979年李先念针对极“左”思想指导经济建设及其恶果，曾尖锐指出，不能再左右摇摆，我们再也经不起折腾了。上世纪80年代党实现工作重心转移以后，鲜明提出要聚精会神搞建设，一心一意谋发展。除非遇到大规模的外敌入侵和极其严重的天灾，否则以经济建设为中心是决不能动摇的。因此，去年胡锦涛总书记再次强调我们要不动摇，不懈怠，不折腾，引起了全场的热烈掌声。

    党在“十二五”规划建议中提出以科学发展为主题，我认为最核心、最要紧的一点就是坚持以经济建设为中心不动摇，紧紧抓住发展不放松，这个发展是指科学的发展，包括经济、社会、政治、文化、生态环境各个方面比较平衡的发展。“以GDP论英雄”不是以经济建设为中心导致的恶果。相对于全党工作重心而言，我们党还提出建设中国特色社会主义的总体布局，包括经济发展、社会发展、政治发展、文化发展、生态文明建设，还有党的建设、新世纪党的建设的伟大工程等。我理解，这些都是工作布局层次的内容。而最高层次的全党工作重心，不宜在工作布局的层次上转来转去。这一点需要进一步明确认识。

    第二点就是以科学发展为主题还要牢牢把握和争取重要战略机遇期。中国在新世纪第二个10年要实现全面小康，国内有不少人提出疑问，今后10年我们发展面临的机遇大还是挑战大？怎样认识和把握新世纪头20年的战略机遇期？个别大国的某些前高官和中国学者面对面讨论的时候说，中国以前10年的战略机遇期是我们给你的，未来10年中国战略机遇期没有了，我们不会再给你们了。这个话说得非常直白。我们需要思考，中国发展的战略机遇期是靠别人恩赐给我们，还是靠我们自己争取和主动营造？我们能不能通过加快经济发展方式的转型，通过一心一意谋发展，去争取一个有利于中华民族复兴的外部环境？比如说，我们若在加快转变经济发展方式上取得实质性进展，那么中国应对国际金融危机还有其他政治、军事各种各样动荡的冲击，就会有比较大的回旋余地、比较强的抗风险能力。中国和平发展的重要战略机遇期，确实有外部客观因素，我们应当善于把握；同时，我们也应当通过自己多方面的努力，加快经济转型，推动创新发展、绿色发展和协调发展，促进社会和谐，主动营造有利于和平发展的内外部环境。所以我想，“十二五”规划提出以科学发展为主题，有很深的含义。

    ● 坚持把经济结构战略性调整作为主攻方向

    ● 坚持把科技进步和创新作为重要支撑

    ● 坚持把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点

    ● 坚持把建设资源节约型和环境友好型社会作为重要着力点

    ● 坚持把改革开放作为强大动力

    加快经济转型有五条主要脉络

    以加快转变经济发展方式为主线，是对最近十多年经济增长方式转变的实践和理论做出的新的重要概括。“九五”计划提出，我国经济体制要由计划经济转向社会主义市场经济，经济增长方式要由粗放型转向集约型，这是两个带有根本意义的转变，人们简称为“两个根本性转变”。也就是说，中国主动转变经济增长方式，是在1996年“九五”计划中明确倡导的。经过十几年的实践，转变经济增长方式取得一定进展，例如能源利用效率有所提高，产业结构调整和技术进步都有积极成效，但除了这些进展以外，很多矛盾也越来越突出。2007年党的十七大报告里对全面建设小康社会提出五点新要求，第五点就是要构建生态文明，即形成有利于资源节约和环境友好的生产方式、产业结构和消费模式，要在全民族牢固树立生态文明的理念。十七大报告鲜明提出要加强生态文明建设，丰富了中国特色社会主义总体布局的内容，由过去包括经济建设、政治建设、社会建设和文化建设的“四位一体”，变成包括生态文明建设的 “五位一体”。同样，我们对转变经济发展方式的探索和认识，也在不断丰富和深化。

   “十二五”建议和规划纲要当中，对加快经济发展方式转变提出“五个坚持”，也可以说是中国经济转型的五条脉络。

    第一，坚持把经济结构战略性调整作为主攻方向。经济结构可以有许多内容，例如包括所有制结构、城乡结构、地区经济结构等等，我们需要抓住“牛鼻子”。最主要的是促进需求结构、产业结构和要素投入结构的调整。需求结构包括消费、投资、出口三大需求，过去我国经济增长主要依靠投资和出口拉动，现在要转为“三驾马车”协调拉动。这是需求结构的调整。从产业结构调整的角度看，经济增长应当由主要依靠第二产业拉动转向一、二、三次产业协同拉动。从要素投入结构调整的角度看，经济增长应当由主要依靠物质资源投入转向主要依靠技术进步、管理创新和劳动者素质提高。这三个转型是十七大报告做的概括。“十二五”规划把这三个转变概括在经济结构战略性调整当中，至于城乡结构、区域结构等等也都在战略性调整里面。为了突出重点，我认为首先要抓好需求结构、产业结构、要素投入结构这几个关键领域的战略性调整。

    第二，坚持把科技进步和创新作为重要支撑。未来5年，我们必须坚持把科技进步和创新作为重要支撑，这是转变经济发展方式的第二条脉络。世界正在孕育新一轮技术革命和产业革命。技术方面突出表现为以绿色、智能和可持续为特征的新一轮革命，而产业革命主要表现为现代通信技术突飞猛进和新能源产业的巨大潜力。我国研究七大战略性新兴产业时反复地探讨，最后定的第一位是现代通信技术，第二位是节能减排技术。看来比较符合世界趋势。

    在技术进步和产业发展面临突破的背景下，如果我们抓住这个机遇，推动自己的技术创新和发展方式转型，就可能在国际竞争当中争取主动。比如在太阳能、风能和清洁能源方面，中国在产能、市场规模以及技术领先性方面都走在世界前沿。欧盟对这一点看得非常清楚。他们认为中国上上下下如果形成一致目标以后会迅速行动起来，而且中国市场规模巨大，先进技术和产业能够迅速降低成本，从而得到推广。而在欧盟，27个成员国中若有一票反对的话，新技术就无法在欧盟市场内部推行。我们用新技术推动经济转型，确实有很大的机遇，例如可以在几个省甚至更大范围内推行新能源技术，促进节能减排；但挑战也非常严峻，除了国内相关体制政策还不完善外，发达国家纷纷提出来各种各样的国家战略，力图占领国际竞争制高点。我们必须强化紧迫感。

    第三，坚持把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点。这是对加快经济发展方式转变的新概括。以往我们解读经济增长方式的转变，更多关注投入产出对比关系、结构优化、技术进步、劳动者素质提高、增长效率等。对于民生的保障和改善、经济增长的成果如何由全民更加公平地分享等，关注不够。

    “十二五”规划鲜明提出来经济发展方式转变的根本出发点和落脚点在于民生的保障和改善。我理解，要衡量一个地方经济发展方式转变的成败得失或成效大小，根本上要看民生改善的程度。现在社会矛盾越来越复杂，有的还很尖锐，民意诉求也越来越强烈，特别是对收入分配差异、地区差异、城乡差异等问题议论很多。强调发展方式转变的出发点和落脚点都是为了改善民生，就是要实实在在做出一些努力，使发展成果能够让全体人民更加公平地分享。

    “十二五”规划没有公布之前，国内外媒体猜测其中是不是会突出幸福指数、幸福感还有包容性增长等概念。事实上，规划纲要用我们中国人的语言习惯表达了类似的理念和内容。例如我们提出就业优先战略等等。因此德国议员对我说，中国的“十二五”规划是很酷的规划，表明他们认可我们的理念和措施。

    第四，坚持把建设资源节约型和环境友好型社会作为重要着力点。未来5年，为了切实推进经济发展方式转变，我们应当在建设资源节约型和环境友好型社会方面下更大的功夫。我们需要完善相关体制和政策，抓好用好新技术革命和产业革命带来的机遇，推动中国企业去发展绿色经济、循环经济，发展低碳技术等，鼓励生产建设和社会消费各个领域广泛运用节能减排技术，以此形成支撑可持续发展的先进理念、先进手段和切实可行的路径。当然，从国家层面设计适宜的财税政策，推进资源价格体系改革等等，这些都是十分重要的着力点。

    第五，坚持把改革开放作为强大动力。经济转型要想取得实质性进展，必须以更大的决心和勇气推进改革开放，依靠体制创新推动经济转型，依靠扩大开放倒逼改革，促进发展和加快转型。为推动发展方式转变，主要应当抓什么改革？根据我个人理解和研究，十几年的经验证明，有三个体制必须加大改革力度，包括财税体制、资源价格体制、政府的政绩考评体系。

    以资源价格改革的紧迫性为例。现在大家看到，今年4、5月份还没有到夏季用电高峰，不少地方就反映出现了油荒和电荒。最根本的原因是价格不合理，本质上是需要改革价格形成机制，而不仅仅是行政性调价的改良，例如缩短调价时间之类。最重要的是要使资源价格合理反映资源稀缺性，反映市场的供求变动，反映环境治理的代价，这是已经确定的改革方向。现在的难题是既要稳定物价总水平，又要推动结构调整和经济转型，改价格会加大短期价格上涨压力，不动价格则缺乏调结构的内在动力。去年出现拉闸限电，很多人批评说今年用电一定会反弹，因为没有合理的价格机制，电荒果真来临了。

    中长期的经济增长和价格总水平之间应该有一个合理关系，这个关系和短期的年度宏观调控目标是有区别的。比如说在未来5年期间，要稳定物价总水平，促进结构调整，为资源价格改革留出空间。在短期的年度宏观调控中，可能需要更多地考虑社会承受力，稳定物价水平和改革价格机制需要慎重权衡。从中长期看，如果不深化价格改革，这些结构障碍我们跨不过去，会周而复始遭遇经济波动。我国调结构和促转型亟待建立有效的体制支撑，这只能诉诸改革的深化。

    ● 突出强调“两个衔接”

    ● 突出强调资源环境约束

    ● 突出强调民生改善

    “十二五”规划的主要目标体现了“三个突出”

    为指导我国未来5年的发展和转型，“十二五”规划制定了关于经济发展、科技教育、资源环境、人民生活4个方面的主要目标和28项重要指标，包括12项约束性指标和16项预期性指标。我认为这些目标和指标的特点可以概括为“三个突出”。

    第一个突出是强调“两个衔接”。一个衔接是指要与继续应对国际金融危机的重大部署相衔接。虽然国际金融危机最困难的时期已经过去，但还不能说完全结束，后续影响还在发酵。西方私人金融机构的有毒资产还没有完全暴露和清理，欧洲主权债务危机频发，美国债务水平突破警戒线，这些风险和挑战对中国未来5年的平稳发展可能造成新的冲击。因此，我们要按照国家的重大部署，做好继续应对危机的充分准备。第二个衔接，是指要与我国到2020年建成全面小康社会的战略目标相衔接。那么，什么是全面小康社会？十六大报告里面有一些概括，定性地说，就是生产更加发展、生活更加富裕、社会更加进步、政治更加文明、生态更加良好、发展成果惠及十几亿人口的小康社会。“十二五”规划结束后，再有5年，我们就要回答这些奋斗目标达到没有。如果前5年的基础打得更加坚实，后5年的形势就会更加主动。

    第二个突出是强调资源环境的约束。在12项约束性指标中，关于资源环境的指标占了7个。明确提出来单位GDP能耗和二氧化碳排放（分别简称为能耗强度和碳排放强度）明显下降，前者下降16%，后者下降17%，清洁能源比重由2010年的8.3%上升到2015年的11.4%；耕地保有量维持在18.18亿亩，单位工业增加值耗水下降30%，等等。要完成这些约束性指标并不是很容易，需要做出极大努力。考虑到我国各地区发展阶段、结构特征、资源禀赋、环境容量等方面存在差异，对于中西部一些生态环境、资源承载能力比较脆弱的省份来说，完成这些约束性指标可能要付出更大的代价。

    因此，“十二五”规划提出的约束性指标怎么样合理分解到各地，科学地考评他们，调动中央和地方推动改革、调整结构、加快转型的积极性，也是我们面临的一个重要课题。例如，全国要完成能耗强度和碳排放强度下降的总目标，对不同省份需要进行合理的分解。完成同样的约束性指标，上海和江浙等东南沿海发达省份可能没有大问题，但是对中西部地区河南、山西、内蒙这样的煤炭大省会带来很大压力。如果不加区别地分解指标，可能导致这些地区大量企业倒闭、关停并转，还有职工下岗失业。因此，既要维护各地的发展权利，扩大他们的发展空间，让当地的全体人民都能过上更加宽裕的小康生活；又要督促各个地区在发展中促转型，在转型中谋划好更加科学的发展蓝图。

    第三个突出是强调民生的改善。“十二五”规划当中明确提出就业优先的战略，关于民生改善的约束性指标有4个，包括要建设3600万套保障性住房，覆盖20%城镇低收入群体；城镇参加基本养老保险人数增加1亿人，等等。这些约束性指标的提出，要求中央和各地政府落实必要的土地、资金，完善政策措施和保障机制。这里我着重说明一下“十二五”规划提出的两个同步。一个同步是居民收入增长要与经济发展同步，第二个同步是指劳动报酬增长与劳动生产率增长同步。这两个同步体现了调整收入差距、使发展成果更好地让全体人民共享的政策导向。

    关于第一个同步，国家定的预期目标是“十二五”期间经济增长7%，城乡居民实际收入增幅均大于7%，这是非常好的导向。而“十一五”期间国家定的预期目标是经济增长7.5%，城乡居民实际收入增幅均为5%。这和“十二五”规划的指标存在明显差距。现在各个省都按照国家“十二五”规划的要求在制订本省的第一个同步目标，城乡居民的实际收入增幅要与GDP增幅基本一致。

    第二个同步即劳动报酬增长与劳动生产率增长同步，这是一个非常重要的目标和要求，我觉得有点被忽视。前不久，社会上传闻政府部门提出未来5年职工工资要年均增长多少，达到收入倍增目标云云。一些民营企业家很担心，说他们面临的成本上升压力很大，利润空间很小，如果按照这样的工资增长要求，干脆不要经营，死掉算了。事实上，“十二五”规划纲要并没有规定职工工资年均增长目标，而是明确提出最低工资年均增长13%，城乡低保标准年均提高10%，城镇低保标准跟物价挂钩。这些都是政府定的保障性目标，与职工工资性质不同。

    我认为，职工工资包括的范围很广，政府应当规定的是公务员的工资，连国有企业职工的工资都不能强行规定。因为企业的工资是由市场决定的，企业职工工资提高多少是由劳动生产率、市场竞争和劳动力供求关系来决定的。应当强调，“十二五”规划纲要提出的是两个同步，第二个同步现在解释和注意得不够。若没有第二个同步，我们靠什么来保障和改善民生、提高人民生活水平？不宜过多关注蛋糕的分割，而忽略了蛋糕的创造。这两个方面应当取得合理的平衡。

    “十二五”规划的制定和公布，不仅是指导中国经济社会发展和转型的重要文件，而且对于我们主动营造有利于和平发展的外部环境，也具有非常积极的作用。前不久我到欧盟介绍中国的“十二五”规划，直接感受到欧盟议员和官员对中国“十二五”规划的高度关注和热烈反响。事实上，这是一次相互交流和借鉴的积极互动。欧盟制定了2020年发展战略，提出三个新的增长理念，一是以知识创新为基础的智慧型增长，二是以绿色低碳为支撑的可持续增长，三是有利于扩大就业的包容性增长。这三个理念和主要目标，和我们“十二五”规划的一些理念是非常类似的。比如他们讲包容性增长，我们讲就业优先战略，等等。规划纲要用我们中国人的语言习惯表达了符合世界发展趋势的理念和内容，制定了达到目标的政策思路和措施，这有利于世界更为客观地了解中国面临的挑战和努力，也有利于中国维护自己发展的权益，扩大发展的空间。

    （本文系作者在2011年第二届中欧私人投资论坛上的演讲，有删节。）

《中国经济时报》2011年09月02日