日前，广东省住房和城乡建设厅发布《广东省城镇燃气发展“十四五”规划》（下称《规划》）。《规划》指出，“十三五”时期，广东省城镇燃气事业发展取得新的重大进展，天然气消费总规模位居全国前列，供应保障体系基本形成。但同时还存在市场经营秩序不够规范、城燃企业集约化程度不高、管道天然气终端价格偏高等诸多问题。
《规划》提出，将加强对燃气企业的考核评估、燃气经营许可的专项整治。在推动供气层级扁平化, 理顺终端用气价格的任务中，燃气行业还需注意整合城燃企业、压减供气层级及加强终端价格监管。
“不论是此前浙江出台的《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》还是此次广东出台的《规划》，都明确指出了城镇燃气发展和城燃企业经营存在的问题，并有针对性地设置了改进措施。广东此次出台的《规划》也在‘对标’浙江的相关办法和标准，两个省的初衷都是好的。但因燃气特许经营权的存在，对城燃企业的实际管理难度不小。文件中的部分政策落地效果仍待观察。”某不愿具名的燃气行业人士说。
规范市场经营秩序
《规划》指出，广东省内燃气市场经营秩序不够规范，管网运营机制不够完善，部分实行 “全市高压一张网”统建统管的地市存在统购统销现象。对特许经营的监管力度不足，部分地市招商引资不规范、考核评估不到位，导致一些享有特许经营权的燃气企业存在种种亟待解决的问题。
“不仅是广东，就全国燃气市场来看，我国城市燃气市场的准入许可主要依据《城镇燃气管理条例》，而该文件仅属于行政法规。”上述不愿具名的行业人士说，“部分地区在制定地方性燃气法规时，以特许经营制度取代国家设置的城市燃气经营行政许可制度，没有法律层面的相关依据，使得城燃经营市场准入缺乏统一标准，存在多种市场准入方式，准入条件和程序不规范。”
“在城市燃气特许经营制度实施过程中，由于缺乏相应的退出机制，导致城燃企业在不能履行特许经营所需履行的职责时，政府无法收回其特许经营权，损害了公众利益，造成经营秩序混乱。”上述不愿具名行业人士补充说。
对此，《规划》给出了解决方案。一是加强市场准入管理，从气源供应、场地设施、人员资质、安全管理等方面，完善燃气经营许可申报资格、程序、审批以及考核等事项，严格燃气经营企业准入门槛。二是开展城镇燃气经营许可专项整治，对企业是否符合准入行政许可确定的法定条件、标准，以及是否履行法定义务等情况进行核查，综合运用提醒、约谈、告诫等手段，强化对燃气经营的事中事后监管，整改、清理无证经营，以及存在重大安全事故隐患的燃气经营企业。
推动城燃企业规模化整合
《规划》指出，广东省内城燃企业集约化程度不高，12个地级市城区管道燃气经营市场分割严重，存在多家城燃企业共同经营、企业规模差异明显等现象。5个县（市）存在2 家及以上管道气企业。67个县级行政区存在2家及以上液化石油气企业。同一城区经营企业数量偏多，导致检查维修、安全管理等运营成本提高，难以集中优势力量加大投资建设，在保供稳价、应急抢险、安全管理等方面劣势明显。
“天然气下游领域的竞争格局正在发生变化，对城燃企业的储气设施能力、安全责任等都提出了更高要求。城燃企业众多，实力参差不齐，这与城镇燃气产业集约化、规模化的本质要求相背离，将一些‘小散乱’企业清理出局，加速行业整合和洗牌，已成为业界共识。”博轶咨询总经理杨常新说。
“这就需要出台城镇燃气扁平化和规模化改革方案，进行优化合并。但在合并过程中留谁不留谁，如何兼顾企业意愿和顺应市场发展规律是个难题。”杨常新说。
《规划》指出，大型城燃企业应积极参与城燃企业规模化、集团化、资本化运作；部分地市开展城燃企业综合改革试点逐步向省内其他地市推广，推动相关地市、县(市)天然气企业实现“一城一企”。
“‘一城一企’想法是好的，给了市场一个规模化、集约化发展的导向，但如何实施是个难题。城燃公司股比十分复杂，若强制合并，会导致‘政府的手’伸得过长，干扰市场秩序。而且，没有后续的配套支持政策和细节，很难操作。”杨常新说。
“‘管住中间、放开两头’ 就是让终端通过市场竞争来优化服务，即使政府会兼顾合规性和灵活性，给企业调整的时间并尊重企业意愿进行整合，‘一城一企’是否会导致‘一家独大’形成垄断，服务质量和价格如何保证，都是待解的难题。”上述不愿具名行业人士说。
减少供气层级加强价格监管
《规划》指出，部分城燃企业配气价格偏高，价格监管成效不明显。个别地市的省级分输站和城市门站存在没有实质性管网投入的“背靠背”供应模式，仍收取管输费。液化石油气检查把关不够严格，“黑气”屡禁不止，违法违规现象依然存在。
据悉，作为天然气大用户，广东195 家工业企业的终端气价在1.32-5.46 元/立方米之间，平均为 2.59 元/立方米，在全国处于较高水平。原因在于，一是广东气源以中海油供应为主，实行市场调节价的占比超过80%，气源价格在全国处于高位。二是广东天然气产业起步晚、起点低，燃气设施建设成本较高。同时，部分地市供气层级较多，存在层层转输、 层层收费现象。
对此，广东表示未来要压减供气层级，加强终端价格监管。《规划》指出，可按照“国家管网-城燃企业管网-用户”的供应模式，支持用户自主选择资源方和供气路径。取消没有实质性管网投入的“背靠背”分输站以及不需要提供输配服务的省内管道和加价,降低管输费用。
“输配是天然气行业的‘卡脖子’环节，牵涉面广、制约效应强。目前还存在监管体系不完善、监管主体责任有待加强、信息公开方式不健全等问题。”上述不愿具名行业人士说，“未来，不论是广东还是其他省市，市场监管部门都应加强价格监督检查，依法查处通过改变计价方式、增设环节、强制服务等方式提高或变相提高价格等违法违规行为。”
