天然气是一种清洁低碳的优质能源，燃烧产物主要是二氧化碳和水，与传统化石能源比较，安全性较高，用天然气替代传统化石能源的使用，可以有效减少粉尘、二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物的排放。扩大天然气的应用对减少污染物的排放和保护大气环境起到了积极作用。
江苏天然气消费量自2015年始一直稳居全国第一。经济繁荣、设施完善和市场开放使得江苏天然气市场在某种程度上代表着我国天然气发展的最高水平 。为了满足江苏天然气发展的需要，加快产供储销体系建设，扩大天然气利用，本文从天然气发展现状着手，对天然气发展存在的问题进行研究并提出相应的建议。
1 江苏天然气发展现状
1.1 气源渠道丰富
江苏气源渠道丰富，目前已形成“四方来气”格局。东有如东LNG，启东LNG，气源来自海外；西有西气一线，气源来自西部；南有西气二线、川气东送，气源来自中亚、四川；北有冀宁联络线，气源来自陕京线。
1.2 配套设施齐全
江苏天然气供应便捷。输气管网覆盖范围广，城镇气化率高。2019年，江苏城镇人口达6700万，城镇化率达到70.61%，城镇居民用气人口达到3700万人，城镇气化率达到64.9%，城镇气化率高。江苏管网较为完善，已建成西一线、冀宁线、省天然气公司输气管线和宝丰支线。江苏具备一定的调峰储备能力，已建成中石油金坛、刘庄和中石化金坛储气库以及中石油如东、广汇启东LNG接收站。江苏燃气公司众多，仅13个地级市的市区就有25家城镇燃气公司，全省共有100家以上的燃气公司。
1.3 消费逐年增长
自2011年“气化江苏”开展，全省天然气消费量逐年增长。如图1所示，2012年~2015年，江苏天然气消费增长缓慢，受到国际油价低位运行、国内产业结构调整以及能源需求疲软的影响，2014年天然气消费量出现负增长。随着2017年全国经济形势好转、天然气改革加速、利好政策持续推动、大气污染防治行动力度空前等因素的影响，江苏天然气市场回暖明显。
1.4 消费结构稳定
江苏用气集中在城镇燃气、工业燃料和燃气发电三个领域。一方面，持续推进的城镇化进程，促进了城镇燃气稳步增长；另一方面，开展能源供给侧结构性改革，优化工业用能结构，通过“煤改气”等措施，扩大了天然气在工业燃料和燃气发电中的利用。到2019年，全省用气量高达287亿方。根据国家能源局江苏监管办公室公开数据和北京世创能源咨询有限公司（简称世创）资料，2015年~2019年，江苏天然气消费结构基本稳定，详细资料见图2和表1。
1.5 地区消费能力不均衡
江苏地区经济发展和输气管线分布不均衡，导致不同地区天然气消费能力差异显著。从南往北呈现逐步减弱的趋势，苏南五市（苏锡常宁镇）消耗管道天然气192亿立方米，占全省管道气消费量的72.2%，苏中、苏北仅消耗全省27.8%的管道气。根据江苏能源监管办公开发布的《2019年江苏省天然气消费情况简报》，江苏经济总量的前四名（苏锡常宁）消费了全省五成以上的天然气，盐宿徐三市天然气消费量占比虽小但增速较快。
2 江苏天然气发展存在问题
2.1 无合适替代气源
江苏天然气资源匮乏，对外依赖严重，用气主要由中石油和中石化提供，2011年江苏省和中石油开始合作，虽然在一定程度上加快了天然气发展，但也因此导致中石油在供气市场占比过高。根据世创的数据（见表2），近几年，江苏近8成的天然气来自中石油，其他渠道供气能力有限。虽然随着国家管网公司成立，打开了第三方准入的道路，但是管网公司成立时间短，第三方进入市场并扩大市场份额需要时间，且在技术和经验上都处于劣势，因此江苏在较长的时间内仍然无法摆脱对中石油和中石化的依赖。此外，燃气电厂虽然可以向上游供气端直接购气，但是根据江苏天然气市场发展现状，为了保证供气安全，除了中石油和中石化以外没有更好的选项。根据《2019年江苏省天然气消费情况简报》，江苏30家燃机电厂中，29家的气源由中石油供应，3家气源由中石化供应，国信宜兴电厂和张家港华兴电厂具备双气源。中石油和中石化在江苏天然气供应市场呈现压倒性的优势，没有合适的替代气源，在一定程度上削弱了江苏在天然气用量和价格上的话语权。
2.2 应急调峰能力不足
江苏天然气供应以单管供气为主，LNG接收站利用率有待提升，储气库建设相对滞后，储气能力严重不足，导致在用气高峰时供气紧张，产生“气短”现象，严重时甚至会引发“气荒”。2017年全球天然气贸易处于买方市场，加上政府加快推进“煤改气”，促使江苏天然气产业发展迅速，全年消费天然气230亿立方米，同比增长了28%。应急调峰设施的发展无法匹配快速增长的天然气消费量的需要，同年冬季“气荒”爆发，天然气价格发生大幅波动，LNG价格从4000元/吨一度飙至10000元/吨以上，暴露出江苏应急调峰能力的不足。
虽然《江苏省“十三五”能源发展规划》规划建设淮安赵集、淮安楚州、盐城朱家墩、丹徒荣炳等地下储气库，新增设计储气能力约70亿立方米，扩大如东（扩建中）和启东（扩建中）LNG接收站规模，新建滨海（建设中）和赣榆LNG接收站，新增约200万立方米大型LNG储罐，但是储气库和接收站建设周期长、投资大，且投资回收期长。在未形成完善的行业标准体系和调峰气价机制情况下，建设储气调峰设施门槛高且盈利困难，社会资本建设储气调峰设施的积极性不高，仅靠石油企业投资，无法满足江苏应急调峰的实际需要。
2.3 区域配套设施建设不平衡
江苏不同地区天然气配套设施发展不均衡，基础设施建设苏南、苏中和苏北呈现显著差异。一方面，省政府对天然气产业的控制力弱，省网公司仅有两条管道，江苏天然气产业配套设施建设基本依靠石油公司；另一方面，在近几年“管网独立”趋势的影响下，石油公司建设江苏天然气基础设施的步伐较慢。此外，在商业利益驱动和投资有限的作用下，石油公司优先发展经济基础强的苏南，经济基础弱、用气量小的苏中、苏北发展滞后，这导致区域间基础设施发展不均衡，反过来加剧了地区用气不平衡的状态。
2.4 行业监管力度有待加强
江苏没有统一的天然气监管机构，监管涉及部门多，形成“多头管理”。一方面，政府在输配价格、信息公开和公平准入等方面监管难度大，难以形成有效的天然气监管体系；另一方面，天然气行业法律法规不完善，导致政府难以把握监管力度，处理和解决问题主要依靠政府部门的协调，缺少法律层面的依据。在国家天然气行业“管住中间、放开两头”的改革思路指引下，江苏急需建立完善天然气监管体系来推进天然气产业的发展。
2.5 特许经营制度阻碍行业发展
江苏管道燃气经营实行特许经营制度，燃气公司取得许可证后，在划定的经营区域内铺设管网来占领市场，导致各个区域的经营出现垄断。配气销售一体化使得终端用户没有自主选择供货商的权利，导致燃气公司主动积极提高服务质量动力不足，阻碍了天然气行业的健康发展。
2.6 居民与非居民用气交叉补贴
城镇居民供气成本高，但是居民用气涉及民生问题，较为敏感，处置不当可能引发社会问题，因此地方政府对城镇燃气公司向终端用户销售天然气的价格严格管制，江苏居民用气价格均低于非居民用气价格。以用气量最大的苏州为例，苏州市物价局2019年最后一次公布的的管道天然气价格中（见表3），民用气价格低于其他天然气用户用气价格。天然气价格不能完全反映真实的市场需要，居民用气具有可间断性高和用气不稳定的特点，国家要求在用气高峰要优先保障居民用气，对应急调峰产生较大压力。目前的定价机制使得民用气和商业用气交叉补贴，削弱了商业用户的用气积极性。
3 江苏天然气发展建议
针对江苏天然气发展存在的问题，结合江苏实际情况，提出以下建议。
3.1 促进上游供气主体多元化
江苏天然气市场环境开放，允许大用户直供和民营企业参与天然气行业的投资，但江苏主干管道大部分由石油公司掌握。近几年，在天然气产业发展迅速，用气量年年攀升的背景下，许多有资质的企业想要参与天然气市场，但准入门槛高、建设周期长、投资大等特征导致企业犹豫不前。要抓住国家管网公司成立的机遇，消除准入壁垒，保障配套设施公平开放，吸引具有资质的企业进入天然气市场，积极新建和扩建沿海LNG接收站，扩大海外供气规模，逐步降低对三大石油公司的依赖性，最终形成国内外管道气和进口LNG气源互补供应的多元化供气格局。
3.2 建成多层次、多模式的应急调峰体系
《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》（发改能源规〔2018〕637号）发布，对供气企业、城镇燃气企业和县级以上地方的储气能力均提出了要求。江苏需要建立健全储气调峰和应急保障体系，保障全省用气稳定。一方面，完善储气设施标准体系和储气调峰气价机制，鼓励和吸引第三方进入储气调峰市场；另一方面，利用各市区位和地理优势，结合管网布置，推进配套储气库的建设，结合水域优势（1000公里海岸线、400多公里长江和690公里的京杭大运河），在合适的地点建设沿海LNG接收站和内河LNG分销转运站；其次，通过政策倾斜和补贴支持大用户自建储气调峰设施，保障企业用气安全；再次，延伸管网连接全省储气调峰设施，增强储气调峰设施和管网的互联互通，促使各储气调峰设施之间气量互保，形成“储气库+LNG接收站+规模化LNG储罐”三级布站。最终建成多层次、多模式的应急调峰体系，保障天然气在高峰时段的供应。
3.3 推进苏中和苏北天然气产业发展
2019年江苏13个地级市全部进入全国地级市GDP百强榜，但是苏中、苏北地区天然气消费量和GDP比例与苏南相比存在显著差异。如图3所示，与苏南相比，苏中、苏北占据43.4%的GDP却仅消耗了27.8%的管道天然气，天然气发展潜力大。
为挖掘苏中、苏北天然气发展潜力，首先要扩大天然气利用范围，为在苏中、苏北扩大天然气利用规模夯实基础。协调三大石油公司和国家管网公司承担国企的“社会责任”，完善苏中、苏北地区天然气基础设施，加快中俄东线、青宁线、沿海天然气管线和配套设施的建设，丰富管网拓宽供气区域，积极开发乡村等不发达地区，对于管网无法覆盖地区，通过槽车运输和建设加气站提供天然气，培育使用天然气的增长极。
其次要扩大天然气利用规模，通过政策扶持和产业转移，推进苏中、苏北天然气产业蓬勃发展。加大“煤改气”力度，鼓励冶金、锻造、玻璃制造等企业用天然气替代煤炭利用，增强天然气消费能力。给予政策优惠，支持苏南企业前往苏中、苏北投资，促进地区经济繁荣，增强天然气使用能力，既可以增强石油企业和管网公司在苏中、苏北投资天然气基础设施的意愿，又可以吸引更多的企业进入苏中、苏北天然气市场，最终实现全省天然气产业配套设施均衡发展。
3.4 成立省级天然气监管机构加强监管
成立江苏天然气专项监管机构，加强行业监管，推进天然气市场化进程。一方面，在国家和地区现有法律法规基础上，整理制定天然气行业专项法律法规，做到“有法可依，有法必依”；另一方面，建立江苏天然气信息整合平台，充分利用大数据和信息化技术，整合上游供气信息、中游输气信息、下游需求信息以及储气库和接收站的储备量等其他必需的市场信息，全方位掌握江苏天然气市场供需情况并实时公开；其次，成立江苏天然气市场交易中心，吸引更多第三方进入天然气市场，增加天然气交易量。在现货交易的基础上，适时引入期货等金融产品降低市场风险，充分发挥市场定价的作用；再次，以“放开两头、管住中间”的理念为基础，对有自然垄断性质的中间环节加强监管，保证储运设施公平开放，加强上下游企业间的竞争，改善市场环境，促进天然气行业的繁荣和发展。
3.5 促进销售与配气环节分离
通过行政手段干预，逐步降低特许经营的影响力，推进天然气终端销售与配气分离，政府对具有垄断性质的配气环节实行监管，保证配气设施公平开放，促进行业优化重组使得用户能自由选择供气方，降低终端用户用气成本，推进江苏天然气市场化进程。
3.6 适度调整居民用气价格
居民用户对气价的承受能力高于非居民用户，且在用气紧张时优先保障居民用气稳定，居民在用气方面享受了最好的待遇却没有承担相应的责任。因此，政府定价时，通过制定合理的价格机制，缩小居民和非居民用气价差，有效降低居民和非居民用气的交叉补贴。对于收入较低和用气困难的用户，给予一定的价格优惠和补贴。
4 结论
经济和环保的双重压力是推动“十四五”期间江苏天然气发展的主要动力，天然气在清洁能源体系中的地位将不断提升，带动江苏天然气产业发展。伴随着国家管网公司的独立运营，江苏天然产业面临的外部环境将得到积极改善，中游市场公平准入，天然气市场更加开放，吸引有资质的企业踊跃进入天然气市场，加快“气化江苏”的进程，江苏天然气发展前景广阔。
要紧紧抓住机遇，通过新建和扩建沿海LNG接收站，促进上游供气主体多元化；结合江苏管网分布和水域位置特点，形成“储气库+LNG接收站+规模化LNG储罐”三级布站，集成多层次、多模式的应急调峰体系；通过政策扶持和产业转移，扩大肃中、苏北天然气利用范围和规模，促进区域天然气利用均衡发展；成立天然气监管专门机构，推动天然气专项法律法规的制定，利用信息化技术整合江苏天然气产业信息，建立江苏天然气交易中心，实现对天然气行业的有效监管，为今后江苏天然气的可持续发展提供有力保障。
