复盘国家油气管网改革：从启幕到运营

成立10个月后，备受关注的国家管网公司终于迎来正式运营时刻。 9月30日上午，油气管网资产交割暨运营交接签字仪式在北京举行。这意味着国家管网公司主要资产交割的完成和独立运营的开始，也标志着中国油气管网运营机制市场化改革取得重大进展。 根据约定，国家管网公司与中国石油、中国石化、中国海油、中国诚通、中国国新、社保基金会、中保投基金、中投国际、丝路基金共同签署的资产交易和增资扩股协议，将于9月30日24时正式生效。从10月1日起，国家管网公司将全面接管原分属于三大石油公司的相关油气管道基础设施资产（业务）及人员，并将对全国主要油气管道基础设施进行统一调配、统一运营和统一管理。 独立运营后的国家管网公司，需要逐渐完善其企业运行机制。与此同时，国家行业主管部门也在对油气管网独立之后的运营机制、管输价格等课题进行研究。市场多方期待，国家管网公司能够尽快推进油气管网对市场主体公平开放，并推动管输价格的下降。 启幕 2017年5月，中共中央 国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《若干意见》），这被视为新一轮油气体制改革开启的重要节点。 《若干意见》对油气体制改革部署了八大方面的重点任务，其中提到的一大重点改革任务为，“改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力”。《若干意见》要求，“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。” 事实上，顶层设计层面关于推进油气管网运营机制改革的时间可以追溯到更早。 2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）正式发布。《决定》提出，“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。” 更早一些，国务院发展研究中心向社会公开该机构为十八届三中全会提交的“383”改革总体方案。“383”方案提出，“将石油天然气管网业务从上中下一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。” 这是官方机构首次正式提出推进管网独立。此后，有关管网独立的消息频繁出现在媒体报道中。 检索公开信息发现，2015-2016年有关油气管网独立的呼声日渐增大。彼时，国家油气体制改革的相关工作刚刚启动。“2015年3月，电力体制改革9号文下发之后，主管部门就开始了油气体制改革的相关研讨工作。”有知情人士透露。 实际上，业内呼吁油气管道独立已久。 有管道储运专家透露，早在2010年前后，由于管道打孔盗油现象猖獗，为了更好推动对管道建设和安全问题的重视，中石油、中石化等有关管道储运专家曾在不同的场合呼吁组建专门的国家管道公司，并由相关全国人大代表形成议案上报国家。 2013年11月22日，青岛输油管道发生爆炸，这一事件再次成为油气管道储运人士急切呼吁管道独立的关键事件。“将管道从石油公司中独立出来，管道的安全问题才能受到更多重视。”一位管道储运专家表示。 除了管道储运界的呼吁，伴随天然气行业的快速发展，社会对于管道第三方公平准入、管道独立的呼声也日渐高涨起来。 据了解，首个国家级煤制天然气示范项目—大唐国际克什克腾旗煤制天然气项目在投运外输过程中，就遭遇了中石油与北京市签订的排他性供气协议的障碍。经过多方协商，该煤制气项目外输路径更改为，在北京地界上由中石油总买总卖进入北京。而遭遇外输困境的不仅仅是煤制气项目，还有部分资源型省份的煤层气开发及页岩气外输问题。 此外，2013-2014年冬春爆发的“气荒”，加大了各地对管道独立的呼吁。在多种因素的作用下，国家开始着手建立关于天然气管道等基础设施向第三方公平开放的政策。 2014年2月，国家能源局正式印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》。此后，主管部门先后出台了《天然气基础设施建设与运营管理办法》、《关于做好油气监管相关信息报送工作的通知》、《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》等一系列文件。而后在2019年5月，国家发改委印发《油气管网设施公平开放监管办法》。尽管配套文件下发不少，但是油气管网的第三方开放收效甚微。 来自中央与地方政府对于降低用能成本的迫切需求，成为这一轮油气管网独立的重要背景。中国国际经济交流中心特约研究员范必在《中国能源市场化改革》一书中提到，“近年来，我国电力严重供大于求，全球油气价格断崖式下跌，但我国工商业企业并未分享到其中的红利，用能成本依然很高。” 针对石油公司缺乏市场化服务意识、缺少管网公平接入等问题，不少不少业内人士将破解办法指向管道产权独立。经过反复研讨和论证，关于组建国家管道公司的意见，于2017年2月首次出现在国务院相关文件中。 2017年2月28日，国务院发布《关于印发“十三五”现代化综合交通运输体系发展规划》。该规划明确提出，“加快油气管网运营体制改革，推动油气企业管网业务独立，组建国有资本控股、投资主体多元的油气管道公司和全国油气运输调度中心，实现网运分离。” 至此，关于油气管网独立的大方向已定，即组建国有资本控股、投资主体多元的油气管道公司。但对于如何组建国家管道公司、组建怎么样的国家管道公司并未达成共识。 延缓 就在主管部门研究如何如何推进油气管道独立的过程中，大范围的“气荒”在2017年冬季出现。 这一轮“气荒”的出现，将天然气管网等基础设施互联互通欠缺、储气能力不足等短板暴露出来。“保供”与“改革”成为能源主管部门同时推进的两大重点任务，而后在2018年，“保供”工作甚至一度排在“改革”之前。 2018年2月发改委下发《关于加快推进2018年天然气基础设施互联互通重点工程有关事项的通知》。2018年4月27日，国家发改委、国家能源局出台《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》，从政策层面明确了储气责任划分与储气能力指标。 围绕互联互通与储气设施的建设，国家主管部门开始展开高频率的督促与调研工作。2018年9月28日，国家发改委较往年更早开启天然气保供、产供储销体系建设及北方清洁采暖部署工作。 与此同时，为了防范“气荒”再次发生，原本计划于2018年年底挂牌成立国家油气管网公司计划，被推迟到2019年6月30日。有业内人士分析认为，“如果没有气荒，也许管网独立的能够更为顺利一些。” “气荒”的发生，一度使得业内对于是否该推进油气管网独立讨论热度再起。一部分业内人士认为，即使组建了独立的管网公司，还是无法解决天然气供应不足问题。不过，也有很大一部分人士认为，“气荒”在一定程度上加强了国家对改革油气管网运营机制的决心。 2018年，各地为保障天然气供应，进京要“气”频繁。与此同时，国内天然气非居民气价与调峰气价涨幅也再创新高。在国家大力加强天然气产供储销全产业链的体系建设的背景下，2018年冬季天然气保供得以平稳度过。 而后在2019年开年不久，中央全面深化改革委员会第七次会议正式审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》提出，“组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系，提高油气资源配置效率，保障油气安全稳定供应。” 至此，管网独立迈出关键一步——组建国家油气管网公司。 落地 成立国家管网公司的目标与方向已明确，但对于到底是组建一家还是多家管道公司的问题，一度被摆在讨论桌上。 支持组建多家管网公司的专家认为，只有多家公司共存与竞争，才能进行管输成本和运营效率的比较，从而有利于降低油气产品的价格。 《实施意见》下发半年之后，2019年12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司在北京挂牌成立，组建一家全国性的油气管网公司的方案最终落地。 有业内人士透露，国家管网公司在组建过程中广泛听取了业内专家、企业及各地方政府的意见，充分考虑了各方的利益诉求，落地方案是一个在多条件约束下“最好”“最可行”的结果。 尽管国家管网公司已经挂牌，但具体划转资产、组建形式、股东结构等核心问题却迟迟未能确定。“先挂牌，后整合”成为此轮油气管网公司组建的鲜明特点。 国家管网公司挂牌成立后，从三大石油公司抽调而来组成的国家管网公司筹备组成为油气管网资产整合的主力。 经过7个余月关于资产整合等方面具体工作的磋商，今年7月23日，中石油和中石化先后发布资产出售和对外投资公告。 eo整理了相关的公告内容，中石油涉及交易的归属于中石油母公司的净资产2228.8亿元，评估值为2687亿元，溢价率为20.6%。中石油获得国家管网公司29.9%股权及国家管网公司支付的1192亿元现金。 中石油具体的剥离交易资产包括主要油气管道、部分储气库、LNG接收站、铺底油气以及相关公司股权。 中石化涉及交易的资产总额则为1524.5亿元，净资产资产达到888.5亿元，全部资产的评估值为1226.5亿元。资产交易后，中石化及其控股公司获得国家管网集团合计14%的股比和526.54亿元现金。 中石化涉及出售交易的资产包括4大方面：中石化转让的相关公司股权、中石化天然气公司转让的相关公司股权、中石化冠德公司转让的中石化榆济公司100%股权、中石化销售公司转让的所属成品油管道等资产。（详见：清单来了，中石油、中石化这些资产将划入国家管网公司） 不过，中海油的相关划转资产一直未对外披露。近期，国家管网公司的一份文件显示，中海油管理的中海油天津液化天然气有限责任公司、中海石油深圳天然气有限公司、中海油广西防城港天然气有限责任公司、中海油粤东液化天然气有限责任公司、中海石油海南天然气有限公司、中海油南山（山东）天然气有限公司、中海油福建漳州天然气有限责任公司、中海油华北天然气管道有限公司、中海闽投（福建）天然气管道有限公司、海南海控长输天然气管网有限公司、中海油（福建）应急维修有限责任公司、防城港东湾港油码头有限公司等由中海油管理的13家单位的相关股权和资产将纳入国家管网公司，此外中海油参股的省级天然气管网股权也将一并纳入国家管网公司。 中石油、中石化披露的信息显示，中海石油气电集团以145亿元的资产出资获得国家管网公司2.9%的股权，相关的支付现金并未公布。而陕京管道、中石油的大连接收站等部分资产，仍待时间推进划转交易。 9月28日，中石油股份公司召开了临时股东大会，审议通过《关于公司管道重组交易的议案》。同日，中石化股份公司召开股东大会，审议通过《关于出售油气管道及相关资产的议案》。至此，主要油气管道资产的划转手续和程序基本履行完毕。 运行 2020年10月1日，国家石油天然气管网公司将正式独立运营。1个月后，北方冬季采暖即将开始，天然气迎峰度冬“保供”工作将全面开始。“保供”成为主要油气管网资产划转之后，国家管网公司需要面临的首要任务。 国家管网公司董事长张伟在油气管网资产交割暨运营交接签字仪式上表示，“国家管网集团从10月1日正式投入生产运营，将对全国主要油气管道基础设施进行统一调配、统一运营、统一管理，必将进一步推动‘X+1+X’油气市场化运营机制的形成，为保障国家能源安全和提高能源利用效率作出新的贡献。” 受访的多位业内人士表示，尽管预期今年气温偏低，但今年冬季天然气资源供应宽松。总体而言，国家管网公司首次作为独立的市场主体参与保供难度并不大。 与此同时，市场期待国家管网公司独立运行之后的相关运营管理机制能够尽快落地，特别是何时敲定第三方公平准入和管输价格机制。 公开信息显示，当前政府主管部门正在就管网独立后的管网运营机制进行总体设计。今年7月，国家能源局法制和体制改革司公示了2020年度课题研究承担单位评审结果。北京大学能源研究院、国家石油天然气管网集团有限公司生产经营本部、浙江能源天然气集团有限公司，中国投资协会、中国城市燃气协会、中国石油北京油气调控中心、中国石油大学（北京）联合承担了《我国油气管网调度和运营机制研究》的课题；中国石油企业协会，中国石油天然气股份有限公司规划总院，重庆石油天然气交易中心有限公司、重庆能源大数据中心有限公司则联合承担了《管道独立后天然气管容分配机制研究》的课题。 有业内人士透露，国家将出台油气管网调度办法以明确各主体之间的调度责任边界。不久前，9月1日，浙江省发改委印发全国首个省级天然气管网调度管理办法。 此外，新的油气管输价格管理办法也是今年国家政府主管部门的重点研究工作之一。 而在新的价格管理办法出台之前，现行的管输价格等机制仍将延续。 对于国家管网公司而言，目前最现实的就是做好第四季的工作。在9月30日上午国家管网公司召开的接管运营视频会上，张伟要求，“要坚持稳中求进工作总基调，稳扎稳打、以稳求进，以更高的标准、更严的要求、更实的举措，全力以赴抓好四季度工作，确保实现生产经营秩序稳定，确保安全生产形势稳定，确保冬季油气市场供应稳定，确保员工队伍稳定，确保企业和谐稳定，确保舆论环境稳定。”